Valutazione della sicurezza degli edifici strategici: un obbligo disatteso

La valutazione della sicurezza degli edifici strategici è stata recentemente “riesumata” in un articolo pubblicato su “Edilizia e Territorio” del Sole 24 Ore in cui il Prof. Paolo Rocchi ha ribadito come “l’obbligo di controllare ospedali, scuole, infrastrutture, nonostante sia stato introdotto con una ordinanza del 2003,  sia rimasto lettera morta nonostante nel frattempo siano avvenuti tre terremoti”.

Prendo spunto per ripercorrere l’evoluzione normativa che ha introdotto tale obbligo e per completare l’argomento già introdotto nell’articolo “Valutazione della vulnerabilità sismica: una nuova coscienza della prevenzione”

Valutazione della sicurezza

La valutazione della sicurezza venne introdotta nella Normativa tecnica italiana dall’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274 del 20 marzo 2003 che obbligava

“di procedere a verifica […] sia degli edifici di interesse strategico e delle opere infrastrutturali la cui funzionalità durante gli eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalità di protezione civile, sia degli edifici e delle opere infrastrutturali che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un eventuale collasso. Le verifiche dovranno essere effettuate entro cinque anni dalla data della presente ordinanza e riguardare in via prioritaria edifici ed opere pubbliche nelle zone sismiche 1 e 2.” (il termine di 5 anni, il 2008, è stato poi successivamente prorogato al 31/12/2010 con l’articolo 20 della legge n. 31/2008).

Per consentire agli enti locali ed alle Regioni di adempiere a quanto previsto dall’O.P.C.M. 3274/2003 una nuova ordinanza, la 3362 dell’8 luglio 2004, istituiva un Fondo destinato al finanziamento delle verifiche tecniche da eseguire sugli edifici esistenti oltre agli interventi di miglioramento o adeguamento.

Attualmente la verifica delle costruzioni esistenti, identificata come “Valutazione della Sicurezza”, è disciplinata dal paragrafo 8.3 delle Norme Tecniche per le Costruzioni d.m. 17 gennaio 2018.

Processo quantitativo e qualitativo

La valutazione della sicurezza è definita come “quel procedimento quantitativo volto a:

• stabilire se una struttura esistente è in grado o meno di resistere alle combinazioni delle azioni di progetto contenute nelle NTC, oppure
• a determinare l’entità massima delle azioni, considerate nelle combinazioni di progetto previste, che la struttura è capace di sostenere con i margini di sicurezza richiesti dalle NTC”.

Questo “procedimento quantitativo” deve necessariamente essere affiancato da un’analisi qualitativa dello stato di fatto basata sull’esperienza, intuito e conoscenza delle strutture.

L’obbligo della valutazione di sicurezza

Le NTC individuano due categorie di situazioni nelle quali è obbligatorio effettuare la verifica di sicurezza:

• variazioni improvvise indipendenti dalla volontà dell’uomo (è il caso dei terremoti, cedimenti, errori di progetto o di costruzione);
• variazioni dovute all’intervento dell’uomo, che incide direttamente e volontariamente sulla struttura oppure sulle azioni (ad esempio aumento dei carichi verticali dovuto a cambiamento di destinazione d’uso), o che incide direttamente sul comportamento della struttura (ad esempio interventi non dichiaratamente strutturali come impianti o ridistribuzione spaziale la cui interazione con la struttura dovrà essere valutata).

La valutazione di sicurezza deve, quindi, permettere di stabilire se:

• l’uso della costruzione possa continuare senza interventi;
• l’uso debba essere modificato (declassamento, cambio di destinazione e/o imposizione di
  limitazioni e/o cautele d’uso);
• sia necessario procedere ad aumentare o ripristinare la capacità portante.

I chiarimenti della protezione Civile

A seguito dell’incertezza nel panorama normativo italiano in merito alla gestione degli esiti delle verifiche sismiche ed in particolare dell’obbligatorietà dell’intervento il Dipartimento della Protezione Civile ha pubblicato una nota di chiarimenti (Prot. n. DPC/SISM/0083283 del 4 novembre 2010). Viene ribadito il concetto espresso nella circolare applicativa 617/2009 in merito al problema dei tempi di attivazione degli interventi conseguenti agli esiti delle verifiche:

“I provvedimenti sono necessari e improcrastinabili nel caso in cui non siano soddisfatte le verifiche relative alle azioni controllate dall’uomo, ossia carichi permanenti e alle altre azioni di servizio. Più complessa è la situazione che si determina nel momento in cui si manifesti l’inadeguatezza di un opera rispetto alle azioni ambientali (ad esempio i terremoti), non controllabili dall’uomo […]. Per le problematiche connesse non si può pensare di imporre l’obbligatorietà dell’intervento […]. Le decisioni da adottare dovranno essere necessariamente calibrate sulle singole situazioni. Saranno i proprietari o i gestori delle singole opere, siano essi enti pubblici o privati o singoli cittadini, a definire il provvedimento più idoneo, eventualmente individuando uno o più livelli delle azioni, commisurati alla vita nominale restante e alla classe d’uso.” (Nota di chiarimenti prot. n. DPC/SISM/0083283 del Dipartimento della Protezione Civile).

Il d.m. 17 gennaio 2018 definisce la Vita Nominale di un opera strutturale VN come il numero di anni nel quale la struttura, purché soggetta a manutenzione ordinaria, deve poter essere usata per lo scopo al quale è destinata.

In sintesi la valutazione della sicurezza è obbligatoria per opere rilevanti e strategiche (o.P.C.M. 3274/2003) mentre non sussiste l’obbligo immediato di intervento ma solo un obbligo di programmazione degli interventi stessi. In generale sussiste l’obbligatorietà della valutazione nel caso di interventi o comunque nei casi riportati al paragrafo 8.3 delle NTC (riduzione della capacità portante, gravi errori di progetto o costruzione, cambio di destinazione d’uso, riduzione della resistenza o modifica della rigidezza). In tutti i casi nei quali si effettui la verifica di sicurezza il Progettista dovrà esplicitare i livelli di sicurezza attuali o raggiunti con l’intervento e le eventuali limitazioni da imporre nell’uso della costruzione.

La novità introdotta dalla NTC18 ed evidenziata dalla Nota di chiarimenti della Protezione Civile sta nell’aver collegato la priorità dell’intervento alla vita nominale restante dell’opera, alle disponibilità economiche ed alle esigenze di utilizzo.

Pertanto, chiunque abbia la responsabilità di un opera soggetta a verifica deve attivarsi per gestire in modo appropriato gli esiti della verifica stessa.

Nel caso di Soggetto Pubblico attraverso la Pianificazione Triennale (questo potrebbe portare alla effettiva concretizzazione dell’intervento molti anni dopo l’esito della valutazione). Nel caso di soggetto privato questo deve attivarsi interagendo con il tecnico che ha redatto la valutazione.

La vita nominale

Qualora emergesse la necessità di un intervento esso dovrebbe essere attivato in un tempo compatibile con le condizioni di rischio riscontrate. Al fine di chiarire la correlazione che intercorre tra obbligo dell’intervento e la vita nominale restante dell’opera oggetto di valutazione la nota di chiarimenti della Protezione Civile riporta tre esempi esplicativi.

1. A seguito del sisma del 2002 in Molise e Puglia in una scuola di Bojano (CB) i genitori si opposero al rientro a scuola dei propri figli a seguito di una verifica sismica. In questa occasione la Commissione Grandi Rischi si assunse la responsabilità di stabilire che l’indice di rischio poteva essere utilizzato per stabilire il tempo entro il quale dovevano essere presi i provvedimenti di messa in sicurezza (chiusura o intervento). Tale tempo veniva calcolato equiparando la probabilità di accadimento di un terremoto in grado di superare la capacità della struttura nel periodo di tempo in cui la scuola continuava ad essere utilizzata. In sostanza ha ritenuto accettabile il rischio che nel tempo residuo, calcolato a seguito della verifica e dell’indice di rischio, non sarebbe accaduto un evento sismico in grado di “superare” la capacità residua del fabbricato.
2. Nell’aggiornamento (23 luglio 2010 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici) della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 ottobre 2007 “Valutazione e la riduzione del rischio sismico del patrimonio culturale con riferimento alle Norme Tecniche per le Costruzioni”, coerentemente con il concetto probabilistico di sicurezza, la struttura può considerarsi sicura nei riguardi di un terremoto con periodo di ritorno più breve rispetto a quello
   dell’azione sismica di riferimento. La vita nominale, introdotta nelle NTC, rappresenta il parametro attraverso il quale programmare gli interventi di mitigazione del rischio. Inoltre la vita nominale è il periodo nel quale la struttura può essere considerata sicura, nel senso che è in grado di sopportare l’azione sismica che ha una fissata probabilità di occorrenza nel periodo di riferimento ad essa collegato. Il committente deve essere consapevole del significato di questa vita nominale, delle sue implicazioni in termini di futuri protocolli di manutenzione e delle verifiche che dovranno essere nuovamente eseguite entro la scadenza della vita nominale.
3. Infine viene riportato il parere della Commissione Tecnico Scientifica della regione Emilia- Romagna del 27 luglio 2010. Viene introdotto il concetto “di gravità dell’inadeguatezza commisurata alla vita nominale restante” definito non soltanto come il principale elemento di valutazione su cui basare le scelte ma anche come l’unico a cui si possa conferire un sufficiente grado di oggettività ed il solo a poter essere effettivamente di ausilio nella programmazione di un graduale miglioramento delle condizioni di sicurezza del patrimonio immobiliare esistente.

Si può ipotizzare che la vita nominale restante sia il tempo entro il quale si attiva l’intervento che pone rimedio alla specifica inadeguatezza.

Il Comitato Tecnico Scientifico continua introducendo il concetto di tempo tecnico di intervento TINT calcolato in funzione del coefficiente d’uso della struttura CU e del periodo di ritorno TSLV dell’azione sismica corrispondente all’attivazione del meccanismo di rottura in esame allo Stato Limite di Salvaguardia della Vita – SLV (oppure Stato Limite di Collasso – SLC). Il tempo tecnico di intervento può essere adottato quale periodo entro il quale attivare il rimedio ad una data inadeguatezza sismica. Nel caso in cui TINT risulti superiore a 30 anni il CTS non ritiene necessaria un’immediata programmazione degli interventi; al contrario nel caso di TINT < 2 anni sussistono “particolari elementi di rischio” che richiedono un intervento immediato.

Come abbiamo visto, quindi, l’approccio nei confronti della valutazione di sicurezza di un edificio esistente procede esattamente all’inverso del caso di edifici di nuova costruzione. In questo caso, infatti, si inizia la progettazione individuando la Vita Nominale (VN) e da questa, note le caratteristiche dell’edifico e del suolo di fondazione, è possibile determinare tutti i parametri necessari per definire l’azione sismica.

Per gli edifici esistenti, invece, nota la resistenza della struttura alle azioni sismiche, che può essere maggiore o minore di quella di riferimento, si determina la vita nominale della struttura. Se l’edificio non risulta adeguato alla Norma la sua vita nominale sarà sicuramente inferiore ai 50 anni previsti per gli edifici di nuova costruzione.

La valutazione della sicurezza per edifici esistenti attraverso il tempo di ritorno e la vita nominale assume un ruolo fondamentale nel caso in cui non sia possibile adeguare alla normativa il fabbricato ma solo migliorarlo in termini di risposta all’evento sismico; è il caso, ad esempio, degli edifici vincolati o comunque di interesse storico-monumentale, dove le possibilità di intervenire sono molto limitate. In questo caso la vita nominale sarà sicuramente inferiore a quanto previsto per le nuove costruzioni ma, in ogni caso, avremo lo stesso un duplice vantaggio. Il primo sarà quello di avere un intervento sulla struttura poco invasivo “in grado di conciliare le esigenze di conservazione con quelle di sicurezza” (cfr. Circolare applicativa 617/2009 §C8.3) ed il secondo che trascorso il tempo ipotizzato si potrà fare affidamento su tecniche di consolidamento più efficaci non ancora disponibili all’atto della verifica.